中華人民共和國

招標投標法實施條例釋義

第一章　總則 1

第一條　[立法目的和依據(jù)] 1

第二條　[工程建設項目定義] 3

第三條　[強制招標范圍和規(guī)模標準] 6

第四條　[行政監(jiān)督職責分工] 8

第五條　[招標投標交易場所及電子招標] 12

第六條　[禁止干預招投標] 15

第二章  招標 18

第七條　[招標內容審核] 18

第八條　[邀請招標] 21

第九條　[可以不招標情形] 24

第十條　[自行招標能力] 29

第十一條　[招標代理資格] 30

第十二條　[招標從業(yè)人員資格] 32

第十三條　[招標代理權] 34

第十五條　[公告與標準文本] 38

第十六條　[文件發(fā)售] 44

第十七條　[資格預審文件提交時間] 46

第十八條　[資格預審主體和依據(jù)] 48

第十九條　[資格預審結果] 51

第二十條　[資格后審] 53

第二十一條　[文件的澄清和修改] 54

第二十二條　[對文件的異議] 56

第二十三條　[文件的合法性] 59

第二十五條　[投標有效期] 63

第二十六條　[投標保證金] 65

第二十七條　[標底編制] 71

第二十八條　[踏勘現(xiàn)場] 73

第二十九條　[總承包招標] 75

第三十條　[兩階段招標] 80

第三十一條　[招標終止] 82

第三十二條　[限制或者排斥投標人行為] 85

第三章　投標 89

第三十三條　[投標活動不受地區(qū)或者部門限制] 89

第三十四條　[對投標人的限制] 91

第三十五條　[投標文件的撤回與撤銷] 93

第三十六條　[拒收投標文件] 95

第三十七條　[聯(lián)合體投標] 96

第三十八條　[投標的變化] 99

第三十九條　[投標人串通投標] 101

第四十條　[串通投標的認定] 104

第四十一條　[招標人與投標人串通] 107

第四十二條　[弄虛作假投標] 109

第四十三條　[資格預審申請人應遵守投標人規(guī)定] 112

第四章 開標、評標和中標 114

第四十四條　[開標] 114

第四十五條　[評標專家?guī)?/span>] 116

第四十六條　[確定評標委員會] 118

第四十七條　[直接確定評標專家] 121

第四十八條　[對招標人在評標中的要求] 122

第四十九條　[對評標委員會成員評標要求] 124

第五十條　[標底在評標中的定位] 126

第五十一條　[否決投標的情形] 127

第五十二條　[投標文件澄清說明] 131

第五十三條　[評標報告] 134

第五十四條　[評標結果公示] 136

第五十五條　[中標人的確定] 139

第五十六條　[履約能力審查] 141

第五十七條　[簽訂合同] 143

第五十八條　[履約保證金] 145

第五十九條　[禁止轉包和違法分包] 147

第五章   投訴與處理 149

第六十條　[投訴時間] 149

第六十一條　[投訴處理] 151

第六十二條　[行政監(jiān)督措施] 155

第六章　法律責任 156

第六十四條　[招標違法的責任] 160

第六十五條　[利益沖突違法責任] 161

第六十六條　[違規(guī)收取和退還保證金責任] 165

第六十七條　[串通投標的責任] 166

第六十八條　[弄虛作假的責任] 168

第六十九條　[出讓資質證書的責任] 170

第七十條　[不依法組織招標的責任] 172

第六章　法律責任（第71條至第76條） 174

第七十一條　[評委違規(guī)的責任] 174

第七十二條　[評委受賄的責任] 176

第七十三條　[不依法確定中標人責任] 177

第七十四條　[中標人不簽訂合同的責任] 179

第七十五條　[違法簽訂合同的責任] 180

第七十六條　[轉包分包的責任] 181

第六章　法律責任（第77條至第82條） 183

第七十七條　[違法投訴的責任] 183

第七十八條　[招標從業(yè)人員的法律責任] 184

第七十九條　[信用制度] 186

 第八十條　[審批部門責任] 188

第八十一條　[插手干預招投標的責任] 189

第八十二條　[招標、評標、中標無效的處理] 190

第七章　附則 194

第八十三條　[行業(yè)自律] 194

第八十四條　[政府采購法律法規(guī)特別規(guī)定] 195

第八十五條　[施行時間] 196

第一章　總則

第一條　[立法目的和依據(jù)]

　　為了規(guī)范招標投標活動，根據(jù)《中華人民共和國招標投標法》(以下簡稱招標投標法)，制定本條例。

　　【釋義】　本條明確了立法目的和依據(jù)。

　　一、招投標事業(yè)在取得長足發(fā)展的同時也存在著急需解決的突出問題

　　2000年1月1日《招標投標法》頒布實施以來，我國招投標事業(yè)取得了長足發(fā)展。主要表現(xiàn)在五個方面。一是招投標制度不斷完善。各部門、各地方出臺了大量招投標配套規(guī)則，增強了招投標制度的系統(tǒng)性和可操作性。二是行政監(jiān)管體制逐步健全。國務院確立了發(fā)展改革部門指導協(xié)調、各部門分工負責的招投標行政監(jiān)管體制。為了解決分散監(jiān)管可能帶來的多頭管理、同體監(jiān)督、推諉扯皮等問題，國務院有關部門和很多地方建立了部門之間的聯(lián)席機制，增強了在政策制度、監(jiān)督執(zhí)法等方面的協(xié)調性，一些地方還探索建立統(tǒng)一的招投標行政監(jiān)督管理機構。三是市場規(guī)模日益擴大。招投標作為富有競爭性的一種交易方式，除廣泛應用于工程以及與工程有關的設備、材料、勘察、設計、監(jiān)理外，還擴大到項目選址、融資、咨詢、代建，以及教材、藥品采購等領域。通過招投標達成的交易金額巨大。以機電產(chǎn)品國際招標為例，2011年全國共開展招標項目18264個，委托招標金額424.7億美元，累計中標金額346.6億美元。四是行業(yè)成長迅速。全國招標代理機構達數(shù)千家，招標采購專業(yè)人員上百萬，招投標成為發(fā)展最為迅速的行業(yè)之一。五是采購效率提高。以機電產(chǎn)品國際招標為例，“十一五”期間，機電產(chǎn)品委托招標金額1474.58億美元，中標金額1256.24億美元，節(jié)約資金218.34億美元，節(jié)資率14.8%。此外，招投標制度在促進競爭，預防腐敗等方面，也發(fā)揮了重要作用。盡管如此，招投標領域還存在著圍標串標、弄虛作假、排斥限制潛在投標人、評標行為不公正、非法干預招投標活動等突出問題，社會各界對此反應強烈。這些問題如果不能得到有效解決，將從根本上破壞招投標制度的競爭擇優(yōu)功能。

　　二、《條例》為推動招投標市場健康發(fā)展作了有針對性的制度安排

　　當前招投標領域存在的問題，固然與市場經(jīng)濟不夠成熟、體制改革不到位有關，在很大程度上也反映出招投標制度還不能完全適應實踐發(fā)展的需要。主要表現(xiàn)在：一是低層次分散的招投標立法與推動形成全國統(tǒng)一大市場的要求不適應?！墩袠送稑朔ā奉C布后，各部門、各地區(qū)制定了大量的配套規(guī)定。由于缺乏必要的銜接機制，這些規(guī)定在增強制度可操作性的同時，客觀上也導致了規(guī)則不統(tǒng)一的問題，為行業(yè)保護、地區(qū)封鎖提供了方便，阻礙了招投標統(tǒng)一大市場的形成，影響了資源配置效率。二是規(guī)則的針對性和有效性與快速發(fā)展的招投標實踐不適應。隨著招投標實踐的快速發(fā)展，新問題、新情況層出不窮，特別是受立法效力層次的限制，配套規(guī)則在打擊圍串標、虛假招標等行為方面力度不夠，包括缺乏明確具體的認定標準，以及必要的法律責任制約。三是行政監(jiān)督管理體制與及時有效查處招投標違法行為的客觀要求不適應。一方面，招投標違法手段不斷翻新，違法行為越來越隱蔽，給調查和處理招投標違法行為造成了極大困難。另一方面，由于缺乏必要的監(jiān)管手段，行政監(jiān)督部門在查處違法違規(guī)行為方面顯得力不從心。

　　為了解決實踐中存在的突出問題，推動招投標市場健康規(guī)范發(fā)展，《條例》主要從五個方面做了相應規(guī)定。一是細化標準。《條例》細化了違法行為的認定標準，列舉了近80種違法行為的表現(xiàn)形式，為有效查處相關違法行為提供了明確依據(jù)。二是嚴格程序。規(guī)定了資格預審程序、兩階段招標程序、評標程序，以及投訴處理程序，有利于從源頭上防止排斥限制潛在投標人，提高評標行為的客觀公正性，及時有效地解決糾紛。三是加強監(jiān)督。加強當事人相互之間的監(jiān)督，規(guī)定投標人對資格預審文件、招標文件以及評標結果有不同意見的，應當先向招標人提出異議。加強社會監(jiān)督，規(guī)定了中標候選人公示制度、招投標違法行為公告制度，以及行業(yè)自律制度。加強行政監(jiān)督，規(guī)定行政監(jiān)督部門在處理投訴時，有權查閱復制有關文件資料，調查有關情況，必要時可以責令暫停招投標活動。四是強化責任。《條例》新增設的法律責任16條，對上位法只有規(guī)范性要求而無法律責任的違法行為，以及實踐中新出現(xiàn)的違法行為，補充規(guī)定了法律責任，有利于解決責任約束不到位問題。五是制度創(chuàng)新。適應招投標市場長遠健康發(fā)展的需要，《條例》進行了制度創(chuàng)新，包括明確縣級以上地方人民政府可以對招投標行政監(jiān)督職責分工作出不同規(guī)定，設區(qū)的市級以上地方人民政府可以建立統(tǒng)一規(guī)范的招投標交易場所，國家鼓勵推行電子招投標，實行招標從業(yè)人員職業(yè)資格制度、標準招標文件制度，以及綜合評標專家?guī)熘贫群托庞弥贫取?/span>

　　三、《條例》嚴格依據(jù)《招標投標法》制定

　　《立法法》第79條規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)。因此，《條例》在制定過程中，始終嚴格遵守上位法特別是《招標投標法》的規(guī)定。例如，在資格審查方面，有些地方采取搖珠、抽簽等方式進行資格預審。這種做法雖然有助于防止串通投標，但會影響甚至損害招投標競爭機制，與《招標投標法》的立法宗旨不符，《條例》沒有將這一資格審查方式固定下來。針對國有投資項目招標人不規(guī)范行為較多的現(xiàn)象，有的建議對國有投資項目實行強制代理，一概交由招標代理機構進行招標?？紤]到這一建議不符合《招標投標法》第12條關于任何單位和個人不得強制招標人委托招標代理機構辦理招標事宜的規(guī)定，《條例》沒有采納。

　　在嚴格遵守《招標投標法》的同時，《條例》也注意與《政府采購法》、《合同法》、《擔保法》等法律做好銜接。例如，《條例》第61條有關行政監(jiān)督管理部門作出投訴處理決定的時限規(guī)定，與《政府采購法》第56條相關規(guī)定保持了一致?！稐l例》第35條關于投標人撤回、撤銷投標文件的規(guī)定，與《合同法》對撤回、撤銷要約的規(guī)定也是一致的。

第二條　[工程建設項目定義]

　　招標投標法第三條所稱工程建設項目，是指工程以及與工程建設有關的貨物和服務。

　　前款所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設有關的貨物，是指構成工程不可分割的組成部分，且為實現(xiàn)工程基本功能所必需的設備、材料等；所稱與工程建設有關的服務，是指為完成工程所需的勘察、設計、監(jiān)理等服務。

　　【釋義】　本條是關于工程建設項目定義的規(guī)定。

　　本條規(guī)定的目的，是為了更好地處理《招標投標法》與《政府采購法》的關系。應該說，這兩部法律在制定過程中已經(jīng)從調整范圍、規(guī)范內容的側重點等方面做了較好銜接。例如，考慮到工程建設項目招標管理實際，《政府采購法》第4條規(guī)定，政府采購工程的招投標活動適用招標投標法；鑒于《招標投標法》已對招投標流程作了全面規(guī)定，《政府采購法》沒有再詳細規(guī)定政府采購貨物和服務的招投標程序。盡管如此，在實際執(zhí)行過程中，有關方面仍反映這兩部法律存在著沖突。究其原因，主要有兩個方面。在制度層面，與政府采購工程有關的貨物和服務的招投標活動應當適用哪一部法律，缺乏明確規(guī)定。在執(zhí)行層面，不適當?shù)財U大兩部法律的適用范圍，要么將一些本不屬于工程的貨物、服務政府采購納入《招標投標法》調整范圍，要么將政府采購工程招投標活動納入《政府采購法》的調整范圍。本條通過統(tǒng)一概念術語，以及明確與政府采購工程建設有關的貨物和服務的范圍，進一步處理好這兩部法律的調整范圍。

　　一、通過統(tǒng)一概念術語避免擴大或者縮小兩部法律的適用范圍

　　由于《政府采購法》第2條定義的工程，與《招標投標法》第3條規(guī)定的工程建設項目在用語上有所不同，加之《招標投標法》未對工程建設項目作出定義，實踐中出現(xiàn)了利用這兩部法律概念術語的不統(tǒng)一來規(guī)避法律的現(xiàn)象。本條從兩個方面作了規(guī)范。

　　(一)與《政府采購法》工程定義做了銜接。參照《政府采購法》工程定義，本條第2款規(guī)定，前款所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等。需要說明的是，建設工程并不僅限于構筑物和建筑物。根據(jù)《建設工程質量管理條例》和《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》，建設工程是指土木工程、建筑工程、線路管道和設備安裝工程及裝修工程。從這一定義可以看出，工程是指所有通過設計、施工、制造等建設活動形成的有形固定資產(chǎn)，要避免對工程作擴大化理解，如將“希望工程”、“五個一工程”、“系統(tǒng)工程”等概念化的協(xié)作活動理解為建設工程，從而防止不適當?shù)貙⒄少徹浳锖头占{入《招標投標法》調整范圍。

　　(二)明確了工程建設項目的內涵和外延。本條第1款規(guī)定，《招標投標法》第3條所稱工程建設項目，是指工程以及與工程建設有關的貨物、服務。第2款規(guī)定，前款所稱與工程建設有關的貨物，是指構成工程不可分割的組成部分，且為實現(xiàn)工程基本功能所必需的設備、材料等；所稱與工程建設有關的服務，是指為完成工程所需的勘察、設計、監(jiān)理等服務。據(jù)此，與政府采購工程建設有關的貨物和服務的招投標活動，也應當適用《招標投標法》。

　　二、通過界定“與工程建設有關的貨物”的判斷標準進一步厘清兩部法律的調整范圍

　　根據(jù)本條第2款規(guī)定，與工程建設有關的貨物是指構成工程不可分割的組成部分，且為實現(xiàn)工程基本功能所必需的設備、材料等。具體說來，構成與工程建設有關的貨物需要同時滿足兩個要件。一是與工程不可分割。二是為實現(xiàn)工程基本功能所必需。同時滿足以上兩個條件的貨物，屬于與政府采購工程有關的貨物，應當適用《招標投標法》。盡管如此，由于什么是“不可分割”、什么是“基本功能”，實踐中有時也難以判斷。在此情況下，也可以從設計施工上進行判斷。需要與工程同步整體設計施工的貨物屬于與工程建設有關的貨物，可以與工程分別設計、施工或者不需要設計、施工的貨物屬于與工程建設無關的貨物。

　　與工程建設有關的服務，是指為完成工程所需的勘察、設計、監(jiān)理等服務。由于不同地區(qū)、不同行業(yè)情況各異，《條例》沒有列舉與工程建設有關的其他服務，如工程項目評估、融資、項目管理、工程造價、招標代理等。

　　需要說明兩點：一是要正確理解政府采購的內涵與外延。根據(jù)《政府采購法》第2條規(guī)定，政府采購需要同時滿足三個要件。從采購主體上看，為各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，不包括企業(yè)和個人；從資金來源上看，使用的是財政性資金，不包括國有企事業(yè)單位自有資金和私有資金；從采購對象看，是指納入集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的工程、貨物和服務。二是本條規(guī)定主要為了處理好《招標投標法》與《政府采購法》的調整范圍。對于非政府采購的工程建設項目，根據(jù)《招標投標法》第3條第1款判斷其是否屬于依法必須進行招標的項目即可。